Не выйти из сумрака: о сложностях существования лоббизма в России

Быть или не быть?

С 1992 года в России было предпринято пять известных попыток принять закон о лоббизме. При этом инициаторами закона выступали не только депутаты, но и первые лица – так, в 2008 году был издан Указ Президента России, в котором предлагалось подготовить нормативно-правовой акт, регулирующий лоббистскую деятельность, в рамках борьбы с коррупцией. В последний раз подобный законопроект – «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей» – рассматривался и был отклонен Государственной Думой в 2013 году. С этого же времени начались регулярные публикации рейтингов лучших лоббистов России – например, от «Независимой газеты» и «Трансперенси Интернешнл – Россия» (организация признана в России иностранным агентом).

Несмотря на «теневой» статус лоббистов, почти у каждой крупной отечественной компании есть собственный GR-отдел, взаимодействующий с органами государственной власти, а в крупных вузах страны (в том числе МГИМО, СПбГУ и МГУ) появлялись программы обучения лоббизму и GR. Однако лоббизм до сих пор воспринимается обществом либо как синоним коррупции, либо как тайная бандитская структура, обозначает которую емкое понятие «решалы». При этом, по мнению экспертов, по существу российский лоббизм мало чем отличается от общемирового, несмотря на отсутствие официального регулирования: это все те же действия различных групп интересов для достижения конкретных целей и влияния на процесс принятия политических решений.

Руководитель Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Россия» в Барнауле Светлана Тельнова отмечает, что самые крупные сферы интересов можно разделить на исполнительную и законодательную ветви. «Это в первую очередь правительство России, Госдума и Совфед – во вторую. Долю лоббистских услуг и там, и там оценить сложно из-за закрытости процессов лоббирования. А профсоюзы, отраслевые союзы и объединения – это участники процесса продвижения интересов. По сути это и есть группы влияния для продвижения интересов участников этих союзов, что является нормальным и цивилизованным инструментом лоббирования», – говорит эксперт.  

Автор нескольких учебников по лоббизму и GR, доктор политических наук, профессор СПбГУ Илья Быков выделяет также региональный лоббизм. «Есть большие регионы, где сконцентрированы крупные финансы и заказы (Москва, Петербург, Казань). Лоббизм бывает и обратный, то есть из регионов исходит влияние на московские решения. Но это дискуссионный вопрос, могут ли региональные власти лоббировать решения на центральном уровне», – отмечает Илья Быков.  

Вместе с тем профессор напоминает, что лоббизмом на самом деле занимаются все, хотя полноценный рынок лоббистских услуг в России так и не сформирован. «Это связано и с историческими особенностями становления общественно-политической системы, и с отсутствием образовательных программ в области лоббизма и взаимодействия с органами государственной власти, и с некоторым скепсисом в отношении профессии лоббиста. Как следствие – отсутствие понимания сущности лоббистской деятельности и недостаточное количество профессионалов, способных сочетать важные компетенции и эффективно реализовывать лоббистские проекты», – рассуждает генеральный директор Baikal Communications Group Эдуард Войтенко.

Лоббизм против «решалы»

По словам Эдуарда Войтенко, сегодня институт лоббизма выступает важнейшим политико-правовым явлением, способным позитивно влиять на демократические управленческие процессы в обществе. Задача лоббистов – гарантировать представительство и защиту интересов многочисленных социальных групп и бизнес-сообщества на различных уровнях государственной власти. «Прежде всего, речь идет о качественной всесторонней экспертизе, включающей в себя анализ законодательства и регуляторной политики, оценку рисков, грамотное выстраивание стратегии и прогнозирование результатов. Именно такая экспертная оценка, а не возможность неформального кулуарного решения тех или иных общественно-политических вопросов, как это принято считать, обусловливает ценность лоббистских и GR-технологий. Важно обратить внимание, что не только клиент выступает бенефициаром лоббистских услуг: государство также нуждается в диалоге с бизнесом и общественными организациями в целях выработки наиболее эффективных подходов при решении конкретных задач и развития демократических ценностей в целом», – говорит эксперт.  

По его мнению, современный лоббист должен обладать множеством компетенций: системным подходом к решению поставленных задач, стратегическим и проектным мышлением, аналитическими способностями, навыками межличностной и межкультурной коммуникации, знанием регуляторных процессов в основных отраслях экономики, пониманием логики и механизма принятия решений в исполнительной и законодательной ветвях власти, а также устройства политической системы России, стран ЕАЭС.

«Умение ориентироваться в законодательной базе и правовых процедурах занимает особое место среди указанных компетенций, поэтому юридическое образование безусловно является отличным фундаментом. Однако только лишь знания законов и навыков решать юридические кейсы недостаточно – поэтому, принимая во внимание специфику лоббистской деятельности, успешная реализация в этой профессии требует специальных знаний в области коммуникаций, нормотворчества, политических процессов и государственного управления. Вместе с тем соответствующих обучающих программ на сегодняшний день однозначно не хватает, поэтому одной из важнейших задач нашей компании является вовлечение рынка в образовательный процесс», – комментирует Эдуард Войтенко.

К такой же точке зрения склоняется и Светлана Тельнова, отмечая, что ключевые навыки хорошего лоббиста – умение разбираться в законодательстве, иметь обширные связи, опыт работы в государственных структурах, коммуникабельность и убедительность. Однако, подчеркивает эксперт, всего этого вряд ли можно достичь за счет простой программы обучения в вузе.

В России же из-за отсутствия регулирования появилось сразу несколько терминов для обозначения людей, занимающихся продвижением интересов различных групп. «Кто как называет этих людей. Часто мы слышим слово «решалы» – это люди с широкими связями на федеральном уровне власти, у них есть возможность зайти в любой кабинет. Джиарщики, по сути, занимаются тем же самым, что и лоббисты. Но главное отличие джиарщиков – это продвижение интересов компании, в штате которой они работают. Лоббист же – это специалист, который доносит позицию до принимающего решение чиновника или законодателя за определенный бонус. Лоббист не входит в штат сотрудников нанимателя», – говорит Светлана Тельнова.

С точки зрения Ильи Быкова, GR ничем не отличается от лоббизма – это, по его мнению, лишь термин, который позволят дистанцироваться от лоббизма, ассоциирующегося с взятками. «Сейчас больше говорят GR, но некоторые исследователи считают, что government relations – не просто цивилизованный лоббизм, но еще и системный подход, в то время как лоббизм направлен на решение отдельных проблем», – уточняет профессор.

Несмотря на расхождения в терминологии, профессиональные лоббисты в России все равно называют в качестве своих компетенций те же качества и функции, что и зарубежные коллеги. Это подтверждает опрос, проведенный в 2014 году среди петербургских джиарщиков Ильей Быковым и доцентом кафедры связей с общественностью в политике и государственном управлении СПбГУ Андреем Дорским. Первая гипотеза исследователей: в лоббизме больше всего востребованы юристы, поскольку необходимо знать законы и правильно их составлять. Вторая теория заключалась в том, что не менее полезным для лоббиста будет политологическое образование.

«Но ни то, ни другое не подтвердилось. Наши джиарщики сказали, что обычно у крупных компаний и организаций есть юридический отдел, то есть знание юриспруденции желательно, но не обязательно. А первая самая важная функция – это коммуникативные навыки, умение общаться с представителями власти, находить общий язык с разными людьми, адаптироваться к командно-административному языку и официозу, понимать, как работает государственная машина. Вы можете попасть, скажем, на прием к премьер-министру, и вам нужно иметь в папке подготовленный проект постановления, на котором можно было бы сразу получить подпись. Эти документы нужно уметь писать, поскольку они выглядят специфически», – рассказывает профессор.  

Закон о лоббизме: зачем и кому нужен?

Институт лоббизма в России, вопреки всем препятствиям, существует и развивается. Так ли необходим в таком случае закон? По мнению Светланы Тельновой и Ильи Быкова, он однозначно нужен. «Сейчас лоббизм в России вне правовых рамок и публичных коммуникаций. Это повышает коррупционные риски при принятии политических и экономических решений. В нашей стране лоббистом может стать любое влиятельное лицо, которое готовы услышать официальные лица, влияющие на принятие решений или принимающие эти решения. Фактически существующая в стране теневая (нерегулируемая и неконтролируемая) лоббистская деятельность прежде всего удобна в продвижении отраслевых интересов крупных компаний в органах государственной власти. Именно это, в силу отсутствия ее регулирования и контроля, и позволяет скрывать лиц, которые обогащаются в результате этой деятельности. Главные задачи закона о лоббизме: публичность и подотчетность. Это неизбежно снизит коррупционные риски процесса принятия политических и экономических решений», – уверена Светлана Тельнова.

Илья Быков среди прочего к важной функции открытости лоббизма относит возможность ведения честной рыночной конкуренции. В качестве примера профессор приводит законодательство Германии, где условная дача взятки немецкой компанией лицам за рубежом будет считаться нарушением правил конкуренции. «Поэтому основная идея для законодательства заключается в том, чтобы рыночные отношения были цивилизованы. Чем они цивилизованнее, тем они эффективнее, тем выше экономический рост, платежеспособный спрос и соответственно доходы компаний. Это замкнутый круг. У нас ситуация такая, что принимаемые решения – то ли они под лоббистским влиянием, то ли под политическим – с точки зрения экономического роста контрпродуктивны. В этом я вижу некоторый тупик в нашей ситуации», – объясняет специалист.

Эдуард Войтенко, напротив, считает, что ни общество, ни государство пока не готово к принятию закона. С одной стороны, отмечает эксперт, он мог бы обеспечить возможность цивилизованного представления частных интересов, а также стимулировал бы должностных лиц органов государственной власти к более активному диалогу с представителями бизнеса и общественности. С другой стороны, подчеркивает он, на примере различных отраслей практики видно, что чрезмерная зарегулированность приводит к ускоренному росту нелегального сектора. Кроме того, ни государство, ни рынок лоббистских услуг до сих пор не сформировали однозначную консолидированную позицию в этом вопросе, что также затрудняет принятие профильного закона. Многие из проблем, ранее помешавших закреплению института лоббизма на законодательном уровне, сохраняются и по сей день, убежден Эдуард Войтенко.

«Вместе с тем это не означает, что сегодня лоббистская деятельность находится «вне закона»: в той или иной степени она основывается на положениях федеральных законов «О государственной гражданской службе РФ», «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», закона РФ «О СМИ» и так далее. Поэтому механизмы взаимодействия власти и частных лиц, как и сама возможность достижения баланса интересов с помощью законных мер, имеют под собой правовое обоснование», – говорит специалист.

Эксперты сходятся в одном – все ранее рассматриваемые законопроекты о лоббизме в России были крайне неудачными. Эдуард Войтенко называет сразу несколько ключевых проблем:

• Ни один из законопроектов не учитывал саму сущность лоббистской деятельности, которая заключается не только в непосредственном взаимодействии частных лиц с государственным аппаратом, но и связана, как косвенно, так и напрямую, со многими сферами общественных отношений (деятельность СМИ, право граждан на обращения, финансирование кандидатов на выборные должности, участие в политической жизни через общественные объединения и т.д.);
• Законопроекты в той или иной степени были основаны на американской системе правовой регламентации лоббистской деятельности, в то время как реалии американской и российской политической действительности существенно отличаются;
• Правовое регулирование было преждевременным: первые попытки законодательного обеспечения лоббистской деятельности были предприняты вместе с возникновением интереса к этому явлению. Однако лоббизм представляет сложный общественно-политический институт, который, очевидно, должен пройти этапы становления и развития, прежде чем будет сделан выбор в пользу той или иной модели использования лоббистского инструментария.

Идеального закона, учитывающего все нюансы, конечно, создать невозможно. Однако, по мнению Светланы Тельновой, для начала необходимо просто определить понятия «лоббист», «лоббистская деятельность» и закрепить их как правовой институт, предназначенный для продвижения групповых интересов в органах власти с указанием конкретных сфер общественных отношений. Также специалист считает важным ввести добровольный публичный реестр лоббистов, требования регулярных публичных отчетов и принять кодекс этики лоббистов.

«Необходимо установить процедуры для выведения профессиональной лоббистской деятельности из тени и юридические механизмы для упорядочивания ее в правовом пространстве действий органов публичной власти. Эти процедуры должны быть понятны, прозрачны и обеспечивать равные условия для продвижения в органах власти интересов различных групп и закреплять формы выражения этих интересов (например, подача письменного обращения, участие в заседаниях экспертных советов и иных структур по профилю лоббируемых вопросов и так далее). Кроме того, в законе должны быть установлены права и обязанности лоббистов, их полномочия и ответственность, порядок и формы их деятельности, место, порядок и периодичность публичного информирования о лоббистской деятельности, орган, осуществляющий регистрацию лоббистов, и процедура взаимодействия с этим органом», – говорит Светлана Тельнова.

Илья Быков считает достаточным, чтобы на первых порах участники лоббистской деятельности декларировали свои интересы, цели и вкладываемые средства. «Этот американо-европейский подход о декларировании здравый: никто не требует полной отчетности, прослушки аудиоразговоров с депутатами и прочее. Это было бы чрезмерным способом регулирования. А вот декларирование делает ситуацию публичной. В этом главное требование – чтобы лоббистская деятельность вышла из кулуарного, теневого состояния», – объясняет профессор.

Однако, несмотря на четкое понимание, как должен работать закон в России, эксперты не надеются на его принятие. Российские джиарщики продолжают работать в прежних условиях, отечественные компании все чаще пользуются их услугами, вузы открыто готовят новых специалистов, но без возможности пролоббировать сам закон о лоббизме.

Источник изображения: pressfoto – www.freepik.com