Одним концом по застройщикам, другим – по третьим лицам: обновление институтов публичного сервитута и ЗОУИТ

Федеральные законы «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» (№341-ФЗ) и «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (№342-ФЗ) были приняты летом 2018 года и довольно быстро собрали массу негативных комментариев от юридического сообщества и потенциальных застройщиков.

К законодателю возникло две основные претензии: введенные институты практически не применимы на практике и к тому же не защищают интересы субъектов права. Но так ли это на самом деле?

Институт зон с особыми условиями использования

342-ФЗ ввел институт зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). До его появления зона (тогда под ней понималась исключительно охранная зона) считалась установленной с того момента, когда информация о границах была внесена в Реестр границ Единого государственного реестра недвижимости. Однако, как утверждает Ольга Жаркова, большинство объектов официально эту зону не оформляло. «Подготовка графического описания местоположения границ, определение на местности – это очень дорогостоящее мероприятие. Плюс линейные объекты у нас весьма протяженные, линии электропередач 100-200 тысяч километров», – поясняет юрист.

Ольга Жаркова отмечает, что 342-ФЗ ввел и амнистию: согласно пункту 8 статьи 26 до 2022 года наличие объекта, в отношении которого должно быть установлено любого вида ЗОУИТ, презюмируется в силу самого существования этого объекта.

Многие юристы критикуют это положение, так как, с их точки зрения, оно нарушает принципы добросовестности. По словам Ольги Жарковой, ограничения действительно возникли. «Нормы федеральных законов, регулирующих публично-правовые отношения, вряд ли можно оценивать с точки зрения принципов гражданского права (в частности принципов добросовестности)», – считает она.

Однако ситуация действительно складывается неблагоприятно для вновь создаваемых линейных объектов. Как было раньше? С 1 января по август 2018 года (когда заработали положения 342-ФЗ) действовала одна норма. Согласно этой норме, чтобы получить разрешение для ввода объекта в эксплуатацию, застройщик, помимо технического плана построенного объекта, должен был представить описание границ охранной зоны (охранной, а не ЗОУИТ). Эта информация вместе с копией разрешения передавалась в Росреестр, и объект ставился на кадастровый учет. Получалось, что зона считалась установленной с момента разрешения на ввод в эксплуатацию вновь построенного объекта.

342-ФЗ заменил охранную зону на зону с особыми условиями использования, а в Земельном кодексе их перечислено на данный момент 28: охранные; санитарно-защитные; зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); водоохранные зоны; зоны затопления (подтопления) и так далее. Таким образом, новые правила затронули довольно большое число лиц, которые уже получили разрешение на строительство иных объектов. Как отмечает Ольга Жаркова, складывается странная ситуация. Если третье лицо получило свое разрешение до того, как разрешение было получено застройщиком линейного объекта, то оно имеет право строить объект. Однако через два года после введения в эксплуатацию объекта, в отношении которого была установлена ЗОУИТ, объекты капитального строительства, построенные третьими лицами, должны быть либо снесены, либо приведены в соответствие с требованиями ограничений, предусмотренных для режима данной ЗОУИТ. Причем они должны быть снесены за счет застройщика данного линейного объекта.

Выходит, что как ни крути эту цепочку, один конец ударит по застройщику, другой – по третьим лицам. Последние находятся в опасности, потому что их объект может неожиданно оказаться в чужой ЗОУИТ и со стопроцентной вероятностью будет снесен или реконструирован. Первым же придется за свой счет сносить или реконструировать чужие объекты. 

По мнению Ольги Жарковой, если законодатель действительно хотел защитить интересы субъектов института ЗОУИТ, то надо было действовать по аналогии с Земельным кодексом. «Если объект федерального, регионального, местного значения, в отношении которого предполагается установление ЗОУИТ, включен в документы территориального планирования, а с заявлением о получении разрешения на строительство обращаются третьи лица, и их объект не соответствует ограничениям, предусмотренными для режима соответствующей зоны, то это будет являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Тогда действительно были бы защищены интересы и потенциального застройщика, и третьих лиц», – утверждает специалист.

Институт публичного сервитута

Как и в случае с ЗОУИТ, выгода института публичного сервитута для его субъектов стоит под вопросом. «Когда речь идет о строительстве, права на земельный участок мы рассматриваем, прежде всего, с точки зрения возможности регистрации прав на вновь созданный объект недвижимости. Чтобы зарегистрировать права на вновь созданный объект, надо получить разрешение на ввод в эксплуатацию и представить правоустанавливающий документ на земельный участок или разрешение на размещение объекта. Но так как публичный сервитут не может быть отнесен к разрешению на размещение, то возникает вопрос – является ли этот обновленный публичный сервитут действительно правоустанавливающим документом на земельный участок?», – комментирует Ольга Жаркова.

По словам специалиста, до принятия 341-ФЗ этот вопрос даже не возникал, так как публичный сервитут был бессубъектным. Теперь же в Земельный кодекс введено понятие обладателя публичного сервитута (пункт 3 статьи 5) – это лица, имеющие право ограниченного пользования земельными участками, установленными в соответствии с главой 5.7. Таким образом, кажется, что публичный сервитут – это правоустанавливающий документ.

Однако с этим есть немало сложностей.

1. Согласно статье 5, правообладателями земельных участков считаются собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы. То есть обладатели публичного сервитута не указаны в качестве правообладателей. «Справедливости ради стоит отметить, что и субъекты обычного сервитута (частного) также не внесены в правообладатели», – отмечает специалист.
2. Раньше информация о публичном сервитуте размещалась в разделе реестра прав ЕГРН. Теперь она размещается в реестре границ. «С этой точки зрения публичный сервитут приближен по правовому режиму к ЗОУИТ, который, естественно, не является правоустанавливающим документом на земельный участок», – говорит Ольга Жаркова.
3. Самая большая путаница возникла из-за статей 38-39, в которых перечисляются органы, принимающие решение об установлении публичного сервитута. По нему выходит, что орган, который принимает решение, зависит не от собственника публичного земельного участка, а от вида объекта, который собираются на нем разместить. «То есть, допустим, если по землям, которыми распоряжается Минобороны, нам надо проложить объект регионального значения, то решение о публичном сервитуте должно принимать не Минобороны, а орган исполнительной власти субъекта: причем непонятно, какой», – приводит пример юрист.
4. Еще одна проблема – определение границ. Прежде чем разместить инженерное сооружение, надо оформить публичный сервитут для проведения инженерных изысканий для подготовки документации по планировке территории и проектно-сметной документации. По техническим регламентам инженерные изыскания должны выходить далеко за пределы охранной зоны предполагаемого объекта. Это будет колоссальная территория, которая, естественно, будет включать в себя земельные участки, находящиеся на разных правах у третьих лиц (в том числе и на праве частной собственности), и все они будут обременены публичным сервитутом для проведения исключительно инженерных изысканий. Потом, когда инженерные изыскания будут проведены, застройщик не будет сохранять публичный сервитут в прежних размерах, потому что за него придется платить. Значит, ему придется повторно определять эти границы, а здесь требования иные: они будут определяться документацией по планировке территории по границам зон планируемого размещения объекта. «Исходя из этой ситуации, применение публичного сервитута для целей размещения линейного объекта инженерного сооружения практически неприменимо. Не говоря уже о том, что непонятно, в какой орган обращаться с заявлением», – говорит Ольга Жаркова.

5. По мнению специалиста, самая нелепая ситуация складывается с автомобильными и железными дорогами. Правоустанавливающие документы у них остаются те же (РЖД – аренда, Росавтодор – постоянное бессрочное пользование), но на время строительства необходимо организовывать стройплощадку. В старой редакции Земельный кодекс для этого не требовал оформления прав на земельный участок, было достаточно разрешения на размещение. «Теперь для строительства автомобильных и железных дорог размещать свою строительную площадку нужно на условиях публичного сервитута. Причем строительство дорог – процесс протяженный, естественно, стройплощадка будет двигаться, так что данная норма практически нереализуема», – утверждает Ольга Жаркова.

Таким образом, нововведенные институты действительно не защищают свои субъекты права. «Так что на данный момент их реализация вполне закономерно вызывает негативную реакцию не только со стороны юристов, но и со стороны потенциальных застройщиков», – резюмирует Ольга Жаркова.